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Acquisti pubblici, ecco le novità contenute nel decreto sulla programmazione

di Paola Conio, coordinatrice tematica Patrimoni PA net

 

Con la pubblicazione il 9 marzo 2018 del D.M. n. 14/2018 è stata data attuazione all’art. 21 del Codice Contratti, in materia di programmazione degli acquisti di beni e servizi e dei lavori pubblici. Il comma 8 della norma citata demandava al decreto ministeriale la definizione di molti aspetti operativi, quali:

  1. le modalità di aggiornamento dei programmi e dei relativi elenchi annuali,
  2. i criteri per la definizione degli ordini di priorità degli interventi per l’eventuale suddivisione in lotti funzionali, le condizioni di legittima modifica dell’ordine di priorità di realizzazione di interventi o acquisti non compresi nei programmi;
  3. i criteri e le modalità per favorire il completamento delle opere incompiute;
  4. i criteri per l’inclusione dei lavori nel programma e il livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo
  5. gli schemi tipo e le informazioni minime che essi devono contenere, individuate anche in coerenza con gli standard degli obblighi informativi e di pubblicità relativi ai contratti;
  6. le modalità di raccordo con la pianificazione dell’attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti delegano la procedura di affidamento.

Non vi è dubbio che il tema della programmazione costituisse uno degli snodi fondamentale della riforma degli appalti pubblici, come testimoniano le previsioni della stessa legge Delega (L. 11/2016, lettera bb), che indicavano la necessità di procedere ad una razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l’applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo una riorganizzazione delle funzioni di queste ultime con particolare riferimento proprio alle fasi di programmazione e di controllo, ovvero quelle fasi collocate a monte e a valle della procedura di affidamento troppo spesso percepite come meno rilevanti e meritevoli di attenzione rispetto alla selezione del contraente.

Al contrario, come ben evidenziato dal Consiglio di Stato nel parere n. 1806/2017, reso sullo schema del Decreto Ministeriale attuativo dell’art. 21 del Codice Contratti, la fase di programmazione – intesa come organizzazione dell’attività istituzionale secondo un programma che, attraverso progressivi aggiustamenti, possa condurre al raggiungimento di più elevati livelli qualitativi e quantitativi nella cura dell’interesse pubblico – è elemento cruciale per garantire l’efficacia delle successive fasi di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici.

Senza voler qui analizzare in modo puntuale ed esaustivo le previsioni del recente decreto, ci si limita a sottolinearne alcuni aspetti innovativi.

Il tema delle “incompiute”

Il tema delle opere pubbliche avviate e mai completate è, evidentemente, uno dei più avvertiti e gravi atteso che, in una situazione di crisi – ormai endemica – della finanza pubblica, non è possibile tollerare l’allocazione inefficiente delle poche risorse disponibili.

L’art. 21 comma 2 del Codice Contratti stabilisce che le amministrazioni pubbliche debbano svolgere approfondimenti e valutare se esistono le condizioni per procedere con il completamento o con l’eventuale riutilizzazione, anche ridimensionata, dell’opera pubblica incompiuta oppure se sia preferibile imprimere alla stessa una diversa destinazione d’uso ovvero ancora, se risulti maggiormente efficace procedere con la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera, senza escludere neppure che risulti necessario optare per la demolizione, qualora le esigenze di pubblico interesse non consentano l’adozione di soluzioni alternative.

Non necessariamente, dunque, la scelta migliore e più efficace è quella di procedere con la realizzazione. Come precisato all’art. 4 del DM 14/2018, le amministrazioni pubbliche, ove non optino per il completamento, individuando le modalità e risorse necessarie a garantirne la realizzazione, devono affrontare l’analisi di tutte le possibili soluzioni alternative, conducendo una valutazione ex ante in armonia con le linee guida dettate per la valutazione degli investimenti pubblici, condotta secondo principi di appropriatezza e proporzionalità tenuto conto della complessità, dell’impatto e del costo dell’opera, anche avvalendosi del supporto fornito dalle strutture tecniche del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e delle regioni e delle province autonome, per i rispettivi ambiti territoriali di competenza, supporto che si estende anche alle fasi attuative delle determinazioni adottate.

Da questa analisi può scaturire anche la valutazione della sussistenza di un potenziale interesse dei privati a rilevare l’opera incompiuta, sia per realizzarne il completamento e la successiva gestione in conformità all’esigenza pubblica originaria, secondo schemi di partenariato pubblico-privato, che per acquisirne la proprietà, eventualmente anche a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera pubblica.

Le incompiute possono così trasformarsi anche in una fonte di copertura finanziaria per nuovi investimenti.

Gli interventi di completamento delle opere incompiute, così come quelli che prevedono il coinvolgimento del capitale privato, sono peraltro prioritari nella programmazione.

Il monitoraggio della capacità programmatoria

Un altro elemento interessante di novità è costituito dalla previsione, rispettivamente alla scheda f) del programma triennale dei lavori e alla scheda c) del programma biennale dei servizi e delle forniture, dell’elenco degli interventi presenti nel precedente elenco annuale e non riproposti nell’aggiornamento del programma per motivi diversi dall’avvenuto avvio della procedura di affidamento, inclusa l’ipotesi della successiva rinuncia.

Difatti, se è vero che – come osservato dal Consiglio di Stato nel parere n. 1806/2017 citato – la programmazione è un processo che prevede progressivi aggiustamenti e che, dunque, in una certa misura la flessibilità delle determinazioni assunte dalla pubblica amministrazione risulta fisiologica anche al fine di garantire l’efficacia e l’efficienza del predetto processo, è altrettanto vero che rimaneggiamenti sistematici e diffusi dei programmi di lavori, servizi e forniture potrebbero costituire un indice della scarsa ponderazione delle scelte effettuate e quindi in definitiva la spia di una carente capacità programmatoria.

Questo elemento deve essere posto necessariamente in relazione anche al tema – altrettanto attuale e cruciale – della qualificazione delle stazioni appaltanti, le cui capacità dovranno essere misurate non solo nella fase di affidamento, ma anche in quella altrettanto, se non più, strategica della programmazione.

Le interrelazioni tra programma triennale dei lavori e programma biennale degli acquisti e delle forniture

Altro aspetto innovativo è costituito dalla interrelazione tra la programmazione dei lavori e quella dei servizi e delle forniture che, con la riforma, diviene anch’essa obbligatoria e non meramente facoltativa.

Il programma biennale contiene anche i servizi di cui al comma 11 dell’articolo 23 del codice contratti (ovvero direzione lavori, vigilanza, collaudi, studi e ricerche connessi, redazione PSC, ecc) nonché le ulteriori acquisizioni di forniture e servizi connessi alla realizzazione di lavori previsti nella programmazione triennale dei lavori pubblici, fermo restando che gli importi relativi a tali acquisizioni, qualora già ricompresi nell’importo complessivo o nel quadro economico del lavoro cui sono connessi, non sono computati ai fini della quantificazione delle risorse complessive del programma.

Il referente per la redazione del programma triennale dei lavori e del programma biennale di acquisti e forniture

Il DM 14/2018 prevede, altresì, la figura del referente per la redazione del programma triennale dei lavori pubblici e biennale di acquisti e forniture che può anche coincidere. Il referente riceve le proposte, i dati e le informazioni fornite dai RUP ai fini del coordinamento delle proposte da inserire nella programmazione e provvede ad accreditarsi presso gli appositi siti informatici previsti dal codice (articoli 21 c. 7 e 29).

 

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