Photo by Manuel Nägeli on Unsplash

Beni culturali, perché scegliere strumenti di partnership pubblico-privato

di Paola Conio, coordinatrice tematica Patrimoni PA net

 

L’Italia è indubbiamente ricca di beni culturali, in numero certamente molto superiore rispetto a quelli universalmente noti e dichiarati dall’UNESCO patrimonio dell’Umanità. La tutela e la valorizzazione dei beni culturali, quindi, dovrebbe avere un’importanza cruciale nelle politiche pubbliche, sia per il valore identitario di cui che tali beni sono portatori, sia per la loro natura unica ed irripetibile, che ne impone ineludibilmente la conservazione a beneficio delle generazioni future.

La scarsità delle risorse pubbliche disponibili per questa importante funzione, unitamente alla potenzialità di generare ricavi che la pubblica fruizione dei beni culturali comporta, ha spinto da tempo il legislatore a delineare strumenti normativi che consentissero il coinvolgimento dei privati nelle attività di valorizzazione. I partenariati pubblico–privato nel settore della valorizzazione dei beni culturali rappresentano, pertanto, un’alternativa privilegiata alla gestione diretta.

> Iscriviti al convegno “Gestire e valorizzare il patrimonio culturale” in programma a FORUM PA 2018

Le norme che disciplinano questi strumenti di cooperazione pubblico-privato non sono tutte contenute nel medesimo corpus normativo, ma si trovano sparse in diversi provvedimenti.

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio

Il Codice del 2004, modificato nel 2006 e poi nel 2008, dedica il capo II della Sezione II del Titolo II alla valorizzazione dei beni culturali, prevedendo l’obbligatorietà del ricorso al modello concessorio, ove l’amministrazione decida di esternalizzare la gestione dell’attività di valorizzazione. L’affidamento in regime di appalto è limitato ai servizi strumentali di pulizia, vigilanza e biglietteria, i quali però possono essere anche integrati con la gestione concessoria e svolti nell’ambito di questa.

Non è, invece, possibile il contrario, ovvero l’affidamento in appalto di servizi strumentali unitamente ad alcuni dei servizi aggiuntivi rientranti nell’ambito della valorizzazione. Recentemente, difatti, il Consiglio di Stato (sent. 5773 del 7 dicembre 2017) ha ribadito che l’affidamento in concessione è un obbligo ineludibile per l’amministrazione nel caso in cui si opti per la gestione esternalizzata e che non è possibile accorpare l’esecuzione dell’attività di valorizzazione ai servizi strumentali affidati in appalto, atteso che in tal modo verrebbe completamente snaturato il modello proposto dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Per quanto concerne le procedure di affidamento dei servizi integrati di valorizzazione – che non sono disciplinate dal Codice dei beni culturali ma vanno rinvenute tra quelle vigenti per il modello concessorio – il Decreto del Ministero per i beni e le attività culturali 29/01/2008 recante “Modalità di affidamento a privati e di gestione integrata dei servizi aggiuntivi presso istituti e luoghi della cultura” fa riferimento a tre ipotesi alternative:

  • La tradizionale procedura aperta
  • Il dialogo competitivo
  • Il project financing o finanza di progetto

Il provvedimento specifica che la seconda e la terza alternativa possono essere esperite laddove il progetto di valorizzazione si presenti complesso tanto dal punto di vista organizzativo che da quello finanziario. La normativa di riferimento per le procedure di affidamento, all’epoca, era quella del D.Lgs. 163/2006, oggi sostituita dal D.Lgs. 50/2016.

La concessione di valorizzazione

La legge finanziaria per il 2007 (L. 296/2006) ha introdotto nel D.L. 25/09/2001, n. 351 (c.c.m. L. 410/2001), recante “Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare” l’art. 2-bis rubricato “Valorizzazione e utilizzazione a fini economici dei beni immobili tramite concessione o locazione”, successivamente modificato dal D.L. n. 95/2012 (c.c.m. L. 135/2012).

La norma prevede, tra l’altro, la possibilità concedere beni immobili di proprietà dello Stato a privati, a titolo oneroso, ai fini della riqualificazione e riconversione tramite interventi di recupero, restauro, ristrutturazione anche con l’introduzione di nuove destinazioni d’uso finalizzate allo svolgimento di attività economiche o attività di servizio per i cittadini, ferme restando le disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al già citato decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni.

Anche in questo caso le procedure di affidamento delle concessioni in questione non vengono disciplinate direttamente dal provvedimento normativo in commento, ma vengono individuate in quelle previste dall’allora vigente D.Lgs. 163/2006 per l’affidamento delle concessioni di progettazione, costruzione e gestione, la cui applicabilità è richiamata dal citato art. 2-bis “nei limiti di compatibilità”.

La concessione di valorizzazione è una forma di partenariato pubblico – privato.

Il Codice Contratti e i PPP nel settore dei beni culturali

Il Codice dei contratti pubblici dedica gli articoli da 145 a 151 agli “appalti” nel settore dei beni culturali, sebbene le disposizioni richiamate si riferiscano anche a contratti diversi dall’appalto.

In particolare, l’articolo 151 menziona espressamente la possibilità di ricorrere, oltre che alle sponsorizzazioni, anche a forme speciali di partenariato attivabili da parte del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo – da affidare con modalità semplificate – per assicurare la fruizione del patrimonio culturale della Nazione e favorire altresì la ricerca scientifica applicata alla tutela. I partenariati “speciali” possono essere attivati con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, e sono diretti a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili.

Inoltre, le disposizioni della parte III del Codice in materia di concessioni e quelle della parte IV in materia di partenariati pubblico–privato devono essere utilizzate per l’affidamento della gestione esternalizzata e integrata dell’attività di valorizzazione ai sensi del Codice sui beni culturali e il paesaggio, come già in precedenza accennato.

A prescindere dall’intervenuta riforma della materia dei contratti pubblici, difatti, restano valide le indicazioni del DM 29/01/2008 circa la possibilità di affidare la gestione integrata in regime di concessione dei servizi di valorizzazione dei beni culturali mediante procedure tradizionali, attraverso il dialogo competitivo o, ancora, facendo ricorso alla finanza di progetto.

Poiché il nuovo Codice, recependo la Direttiva europea n. 23/2014, contiene una disciplina complessiva di tutte le tipologie di concessione, incluse quelle di servizi, le relative disposizioni costituiscono il riferimento normativo attuale anche per l’affidamento della gestione integrata dei servizi aggiuntivi.

Conclusioni

Gli strumenti normativi, dunque, non mancano. E’ evidente, tuttavia, che per la peculiarità, la delicatezza e l’importanza che le attività di valorizzazione dei beni culturali rivestono, ancora più marcata deve essere l’attenzione riservata dalle pubbliche amministrazioni alla programmazione, alla progettazione e al monitoraggio degli affidamenti in questione.

Recentemente, come noto, la Corte dei Conti europea (cfr. Rel. N. 9/2018) ha espresso fortissime perplessità sull’utilizzo dello strumento dei partenariati pubblico-privati nell’Unione Europea, evidenziandone le criticità e denunciando una generalizzata carenza di preparazione delle pubbliche amministrazioni nella programmazione e nella gestione delle iniziative che compromette, sul piano operativo, il raggiungimento dei risultati che è ragionevole e lecito attendersi dall’utilizzo dei PPP.

Tra le criticità evidenziate dalla Corte ci è anche la mancanza di strumenti di supporto alle amministrazioni che intendano intraprendere questa strada, ivi compresa la diffusione e condivisione di “buone pratiche”. E’ pertanto fondamentale, se non si vuole perdere la straordinaria opportunità che i PPP rappresentano, fare tesoro delle osservazioni della Corte, non per abdicare all’uso dello strumento, ma per approcciarvi in modo più consapevole e attento.

 

 

Foto di Manuel Nägeli