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Cleaning Best Value, ecco l’analisi di Patrimoni PA sulla guida EU

di Enzo Scudellari, coordinatore tematico Patrimoni PA net

Di recente è stata pubblicata la guida per le amministrazioni pubbliche e private per l’affidamento tramite appalto di contratti per servizi di pulizia.

La guida è stata sviluppata da EFCI (European Federation of Cleaning Industries) e da UNI Europa (la federazione europea di sindacati che comprende 7 milioni di lavoratori dei servizi), con il sostegno finanziario della Commissione europea. La guida presenta un percorso metodologico di aiuto ai committenti per capire il modo per includere e misurare la qualità e gli aspetti sociali nelle loro procedure di appalto: mentre la qualità dei servizi di pulizia è determinata dal pregio tecnico e dalla capacità professionale, gli aspetti sociali includono il rispetto dei contratti collettivi e le buone condizioni di lavoro. Questi due fattori costituiscono l’elemento di criticità in questo tipo di servizio, in quanto le stazioni appaltanti spesso sottovalutano questi aspetti per privilegiare il fattore costo, aprendo così il fronte a un comportamento scorretto delle imprese sia in termini di servizio offerto che di dumping sociale. Tutto questo coerentemente con quanto previsto dalla direttiva europea sugli appalti pubblici ed in particolare con il D.Lgs. 50/2016 che ne costituisce l’applicazione a livello italiano.

> Scarica il commento integrale di Enzo Scudellari alla Guida per le organizzazioni pubbliche e private che aggiudicano contratti per servizi di pulizia.

La metodologia proposta si basa sul concetto di “valore”: le imprese di pulizia/multiservizi/servizi integrati generano valore aggiunto per gli ambienti, gli edifici e la qualità della vita di chi ci soggiorna e lavora. Questo valore va però riparametrato sulla base del fattore costo, per cui viene adottato come concetto cardine il miglior valore (best value). Così la guida spiega come applicare una procedura di appalto, definire le esigenze, calcolare prezzi e costi, gestire contratto, personale, pianificazione operativa e infrastruttura contrattuale.

Grande importanza è data alla fase di individuazione da parte del committente del fabbisogno e delle caratteristiche di servizio attese. Tutto ciò richiede necessariamente uno sforzo iniziale di conoscenza e di scelte da effettuare che condizioneranno in modo decisivo il servizio e, quindi, i risultati che si otterranno nella fase di esecuzione delle attività. Questo approccio risponde pienamente a quanto già espresso anche nelle normative tecniche volontarie nel campo dei servizi (vedi ad es. le norme tecniche UNI 11136 “Global service per la manutenzione dei patrimoni immobiliari- Linee guida” e UNI 11447 “Servizi di facility management urbano – Linee guida per l’impostazione e la programmazione degli appalti”) in quanto l’appalto non viene visto solo come una procedura amministrativa che porti ad una aggiudicazione  ‘corretta’, ma come un vero progetto di servizi la cui redazione richiede l’attuazione di un insieme complesso di processi che si preoccupano di comprendere al meglio il proprio fabbisogno e quanto ottenibile dal mercato, per potere arrivare ad un affidamento ad un operatore economico che eroghi il miglior servizio al miglior prezzo, dotando il committente degli strumenti contrattuali per poter controllare la spesa e la qualità tecnica del servizio offerto. Tutto questo nel pieno rispetto dei contratti collettivi e delle buone condizioni di lavoro.

Perché scegliere il miglior valore? I servizi di pulizia professionali e di qualità sono quei servizi che consentono al committente non solo di adempiere gli obblighi legali in materia di salute, sicurezza e igiene delle strutture, ma anche di preservare le strutture in modo da ridurre al minimo la relativa manutenzione.

Il concetto di “miglior valore” punta a definire un sistema in base al quale classificare e ponderare, rispetto al prezzo, i vari elementi riguardanti la qualità del servizio, al fine di valutare l’offerta che risponde al meglio alle preferenze ed esigenze specifiche del committente, e che rappresenta, quindi l’offerta economicamente più vantaggiosa. La Guida evidenzia come la qualità dei servizi di pulizia dipenda principalmente da tre fattori: personale, dirigenza e attrezzature.

Come realizzare il miglior valore per i servizi di pulizia? Una corretta procedura di appalto consente al committente di valutare dapprima le sue priorità e, successivamente, selezionare l’operatore economico che non solo offra un prezzo competitivo, ma che dimostra anche competenze e capacità per fornire un servizio che soddisfi le esigenze del committente in base ai criteri previsti dall’offerta economicamente più vantaggiosa. Per arrivare a formulare gli elementi alla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa occorre procedere a definire chiaramente le esigenze del committente. Di fatto, è solo dopo aver valutato le proprie aspettative che il committente è in grado di indire una gara di appalto con obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e temporalmente definiti (criteri SMART).

Questa attività richiede uno sforzo di ‘conoscenza’ la cui portata viene spesso sottovalutata e, vedendo la storia di tanti appalti, questa mancata (o scarsa) conoscenza ha portato a contratti di servizio non adeguati. Svolgono un ruolo centrale le conoscenze che si hanno del patrimonio interessato dai servizi. Occorre tenere conto che nella realtà dei fatti, almeno per la realtà italiana, non sempre si ha a disposizione una anagrafe informatizzata (e aggiornata) del patrimonio immobiliare. La guida non affronta tale argomento, e quindi questo sarà un punto su cui ogni singolo committente deciderà come procedere, ma è fondamentale comprendere che è necessario avere una base di conoscenza anagrafica anche se incompleta su cui proiettare le informazioni che verranno raccolte, analizzate e messe a disposizione in fase di gara.

Riguardo al prezzo come componente dei criteri di aggiudicazione, si tenga presente che il ricorso al prezzo più basso come criterio indipendente di aggiudicazione non è più consentito dalle norme sugli appalti pubblici, ma occorre adottare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed è auspicabile anche negli appalti privati. Nella normativa europea si offre la possibilità di valutare le offerte avendo come riferimento i costi calcolati sulla base dell’intero ciclo di vita di forniture, servizi o lavori, e non solo del prezzo di acquisto. Le offerte sono valutate sulla base dei costi prima, durante e dopo il periodo di utilizzo.

Per la determinazione del costo del ciclo di vita si parte dal costo totale a cui vengono aggiunte anche le esternalità, per esempio sia per l’ambiente, optando per prodotti di pulizia ecocompatibili, riducendo al minimo i futuri costi di manutenzione, sia per tenere conto dell’effetto positivo sull’immagine del committente prodotto dal disporre di strutture pulite in modo impeccabile.

Sarebbe opportuno non limitarsi ad un esame limitato al proprio interno, ma occorrerebbe procedere a una consultazione del mercato per indagare sui tipi di imprese in grado di fornire i servizi richiesti e valutare se il personale dei vari operatori economici possono rispondere alle aspettative. Infatti nello specifico dei servizi di pulizia il personale costituisce il fattore di maggiore rilevanza.

Prima di tutto tenuto conto che l’incidenza della manodopera in questi servizi rappresenta circa l’85% dei costi. Inoltre il tema di quale personale impiegare e di come sia qualificato sono elementi che il committente deve prendere in esame in modo approfondito al livello del bando di appalto, non delegando le scelte qualitative all’operatore economico. La guida dà un contributo fondamentale all’argomento ‘personale’, trattato con il dovuto livello di approfondimento, mentre tale argomento è spesso sottovalutato nei bandi di gara.

Si approfondisce inoltre il criterio legato alla modalità di gestione del contratto e di pianificazione operativa. Questo deve costituire un punto fondamentale del bando in quanto una corretta pianificazione operativa e con un valido gruppo di gestione consentono di svolgere il lavoro ai massimi standard possibili di qualità e di prevenire eventuali carenze. Per assicurare il corretto funzionamento delle attività contrattuali occorre che il piano operativo preliminare descriva le modalità con cui verranno erogati i servizi di back-office (l’amministrazione quotidiana del contratto, la fatturazione e la gestione delle risorse umane).

 

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