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Codice appalti, le parole chiave di una riforma in evoluzione

di Paola Conio, coordinatrice tematica PatrimoniPA net

PatrimoniPA Net  ha voluto dare all’edizione 2017 dell’evento tenutosi nell’ambito di FORUM PA un titolo al tempo stesso provocatorio e profondamente attuale.

Non c’è dubbio che tutti coloro che si occupano di procurement pubblico, all’indomani dell’entrata in vigore del nuovo Codice e poi ancora, e forse con maggiore tensione, in occasione dell’approvazione del decreto correttivo n. 56/2017, si siano posti questo interrogativo e, probabilmente, non siano riusciti a darsi una risposta certa.

Il decreto correttivo si è inserito, in modo non sempre fluido, in una riforma ancora incompleta per la mancanza di molti provvedimenti attuativi, alcuni dei quali proprio relativi ad aspetti ritenuti “chiave” per il processo di avvicinamento ad un procurement che potesse definirsi effettivamente “nuovo”, come la qualificazione delle stazioni appaltanti, il rating di impresa, controlli più efficaci in fase di esecuzione, la programmazione, la digitalizzazione. Sicché è ancor più difficile riconoscere con chiarezza le tracce del cammino che la riforma seguirà.

Un aspetto, però, è chiaramente emerso – ad avviso di chi scrive – dall’approfondimento di questo interrogativo nell’ambito di PATRIMONIPA net. Non è possibile affidare unicamente alle norme il compito di rendere effettivo un nuovo modello di procurement pubblico e non è possibile indicare nelle norme – certamente spesso imperfette e altrettanto imperfettamente applicate – il solo responsabile del mancato raggiungimento di quel modello di procurement pubblico efficiente, capace di coniugare l’esigenza di trasparenza con quella di semplificazione, che tutti desidereremmo avere.

Le norme, le regole del gioco, sono strumenti fondamentali che non possono essere trascurati ma sono, appunto, solo strumenti il cui effetto, “verso o versus” dipenderà anche da come le stesse verranno nel concreto utilizzate.

Parole chiave del “verso”

Se le norme costituiscono solo strumenti a servizio del processo, la prima parola chiave del “verso” è certamente change management ovvero la capacità di gestione del cambiamento, anche di scenario normativo, in modo innovativo.

La riforma del Codice Contratti – pur con tutti i limiti e le imprecisioni da più parti segnalati – offre importanti spunti di riflessione in questo senso.

Il processo di approvvigionamento deve essere inteso come un processo unico, che va dalla rilevazione del bisogno alla sua soddisfazione (un vecchio tema caro a Patrimoni PA net) passando attraverso le fasi di programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e controllo.

Se il processo viene approcciato concentrandosi soltanto sulla fase di affidamento e sull’obiettivo di evitare i possibili ricorsi, è inefficiente in partenza e stimolerà le reazioni di “burocrazia difensiva” che, seppure assolutamente comprensibili e giustificabili alla luce delle molte responsabilità di cui sono gravati i pubblici funzionari, sono le prime nemiche del cambiamento.

In questo senso è sicuramente significativo che il nuovo Codice dei Contratti pubblici veda il RUP come un soggetto dotato non soltanto di requisiti tecnici, ma anche di capacità manageriali, in grado di costituire il perno attorno cui ruota il processo di approvvigionamento.

La seconda parola chiave del “verso” è qualità nel senso più ampio del termine: qualità delle stazioni appaltanti, qualità degli operatori economici, qualità dei processi, qualità delle offerte.

Il nuovo Codice sembra voler tracciare, per questo profilo, un cammino netto verso il nuovo modello.

Oltre alla qualificazione delle stazioni appaltanti (purtroppo ancora carente degli atti attuativi), al ripensamento del rating di impresa in chiave di sistema volontario premiale, alla spinta verso la digitalizzazione delle procedure, un ulteriore e molto deciso passo in avanti è stato compiuto con l’inserimento attraverso il correttivo, nell’art. 95 del codice, del tetto massimo all’elemento prezzo, fissato in 30 punti su 100.

E’ chiara l’intenzione che ha animato il correttivo, tuttavia (in disparte le possibili riflessioni sull’effettiva compatibilità con il diritto europeo della previsione che in questa sede, anche per ragioni di spazio, non appaiono opportune) tale tetto non è sufficiente a garantire il risultato desiderato, ovvero una competizione veramente svolta sul piano tecnico. Ciò che in realtà è essenziale è la scelta degli elementi di valutazione qualitativa non solo in astratto, ma nel concreto mercato di riferimento. Difatti, ove si scegliesse di premiare elementi che non sono in grado di valorizzare l’effettiva innovatività ed efficienza della soluzione proposta, le offerte potrebbero finire per equivalersi comunque sotto il profilo tecnico e, dunque, la competizione verrebbe inevitabilmente spostata solo sul piano economico.

Inoltre andrebbe sfatato il mito secondo cui “valutazione discrezionale” di un elemento e “valutazione arbitraria” sono sinonimi e il conseguente convincimento che l’aggiudicazione al miglior rapporto qualità/prezzo sia in larga misura un processo casuale che a parità di requisiti e di offerte può dare qualsiasi risultato. Questo, difatti, è vero solo se non si governano consapevolmente gli elementi di valutazione, i criteri motivazionali, il metodo di attribuzione delle preferenze. Diversamente, il miglior rapporto qualità/prezzo è il metodo migliore per l’individuazione di un’offerta realmente soddisfacente.

Un’altra parola chiave del “verso” è condivisione e leale collaborazione pubblico-privato. Il Codice moltiplica gli strumenti di possibile collaborazione pubblico privato e incentiva la condivisione delle best-practices al fine della diffusione di una nuova cultura del public procurement. I partenariati pubblico-privato, le consultazioni preliminari di mercato, le nuove procedure “interattive” di dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione testimoniano la grande varietà di strumenti che sono previsti dalla normativa vigente. Quello che occorre è la sperimentazione.

Parole chiave del “versus”

Nel confronto tenutosi in occasione dell’evento non sono mancate, tuttavia, le critiche al nuovo codice e alle disposizioni correttive, a volte forse un po’ ingenerose soprattutto considerando che il “vecchio” codice (che come tutti i “cari estinti” si ammanta di un’aura di perfezione) durante la sua vigenza era stato aspramente criticato.

La riforma è ambiziosa e come tutti i progetti ambiziosi realizzati di fretta ha molte carenze, è evidente che se ci si concentrerà su quelle, difficilmente si potrà evolvere verso un nuovo modello.

Le parole chiave del “versus” sono incompletezza e ritardo nell’adozione degli atti attuativi che rischiano di trasformare le previsioni del nuovo Codice in meri enunciati di principio. I provvedimenti attuativi previsti originariamente non sono stati in larga parte adottati e anche quelli adottati dovranno essere rivisti alla luce del decreto correttivo che, tra l’altro, ne aggiunge di ulteriori.

Altra parola chiave del “versus” è, in particolare per i servizi ai patrimoni immobiliari,  merlonizzazione. Si credeva di averla mandata in soffitta con la riforma, ma in realtà il rischio di non comprendere la specificità dei servizi di gestione immobiliare e di determinare una non sempre utile confusione con i lavori è ancora in agguato. Anche la definizione introdotta all’interno dell’art. 3 del Codice dal correttivo di “manutenzione ordinaria” e “manutenzione straordinaria”, con la previsione, per la prima di una progettazione semplificata potrebbe essere letta in questa chiave.

L’ultima è vincoli spending review. Il cambiamento profondo che la riforma vorrebbe imprimere al public procurement difficilmente potrà essere ottenuto a costo zero, soprattutto nella prima fase di implementazione.

Certamente un nuovo modello di procurement pubblico più efficiente e trasparente alla fine genererebbe un enorme saldo positivo sull’economia dell’intero sistema Paese, ma difficilmente i traguardi auspicati si potranno raggiungere senza investire sulle infrastrutture della digitalizzazione, sulla formazione delle stazioni appaltanti e sull’acquisizione di nuove competenze.

 

 

Foto di kevin dooley rilasciata sotto licenza cc https://www.flickr.com/photos/pagedooley/1856663523