Foto di youkneeon

Partenariato pubblico privato, usato poco e male. Dal Bosco (Anci): “Ecco perché è un’opportunità”

di Tommaso Dal Bosco, IFEL – Fondazione ANCI

In mezzo a tanti esperti di procedure di gara, io mi infilo nella discussione invece un po’ da eretico  “appassionato” di investimenti pubblici. In particolare di investimenti finalizzati alla rigenerazione urbana. Non sembri una precisazione inutile. In realtà, specie nelle pubbliche amministrazioni, non sempre l’interesse a realizzare un piano di investimenti è integrato al modo di gestire i processi di procurement. Per anni molte amministrazioni hanno preferito le aggiudicazioni al prezzo più basso perché più sbrigative, meno costose e meno esposte al contenzioso di quelle più complesse che ora sono obbligate a fare. Questa cultura dell’integrazione, naturalmente, da tempo ha fatto breccia anche nelle amministrazioni, ma fatica ad affermarsi nella prassi giuridico amministrativa del Paese. Nei momenti di maggiore sconforto sono arrivato persino a pensare che è la struttura del nostro ordinamento ad essere costituzionalmente incompatibile con processi orientati al risultato, o meglio, con processi guidati dalla necessità di ottenere un risultato.

Mi limiterò quindi ad affrontare con estrema semplicità quelle che sono le questioni più rilevanti in relazione alle problematiche connesse agli investimenti urbani.

La più rilevante è, per molti motivi, alcuni congiunturali, altri più strutturali, certamente quella del PPP in tutte le sue forme.

Il motivo è intuitivo si dirà: non ci sono soldi pubblici e quindi bisogna fare così. In realtà, ma forse ad una platea di esperti come quella a cui da questo “pulpito” ci rivolgiamo non servirà specificarlo, la questione è più delicata.

In passato il PPP è spesso stato usato per aggirare i problemi economico finanziari dei comuni e, infatti, ha dato il peggio di sé. Non voglio dire se per colpa più delle imprese o dei comuni, degli amministratori o dei funzionari.

Le analisi fatte da Cresme, Banca d’Italia, ANCE o anche, più modestamente le nostre (qualcuna l’abbiamo fatta anche noi) ci dicono che il PPP è stato praticato molto e male e poche sono le circostanze in cui ha fatto bene il suo lavoro.

Idea estrema: il PPP è lo strumento per e deve essere usato per rendere più produttivi gli investimenti pubblici e, una sua corretta applicazione, consente di moltiplicare il loro potenziale e può diventare anche una guida per allocare meglio le risorse pubbliche.

Benedetta la nuova definizione di PPP che si avvantaggia di dieci anni di esperienze, delle raccomandazioni europee, della matrice dei rischi di Eurostat e anche dell’Anac che ci ha costruito una utile e comoda tabellina che, se ci abituassimo ad usare, ci aiuterebbe molto a migliorare l’approccio verso questi strumenti. A prima vista può sembrare un aggravio procedurale. Se invece viene affrontata con più consapevole attenzione diventerà una guida essenziale per allocare correttamente i rischi di una operazione ed evitare l’utilizzo speculativo di questi strumenti. Vediamone in sintesi alcuni passaggi fondamentali:

il rischio di costruzione (ritardo consegna, rispetto degli standard di progetto, inconvenienti tecnici che determinano aumenti di costi): non sono ammessi pagamenti della PA non correlati a prestazioni prestabilite di costruzione. Da questo deriva anche un obbligo di controllo da parte della PA.

Il rischio di disponibilità (capacità del concessionario di erogare le prestazioni prestabilite sia per dimensione che per standard di qualità): il pagamento dei canoni deve essere correlato alle prestazioni e deve essere previsto un sistema di penali (automatiche, proporzionali e senza tetto massimo) ed incentivi che renda effettivo il rischio.

Il rischio di domanda o mercato (cioè il rischio che altre condizioni indipendenti anche dalla volontà/capacità del concessionario come alternative più convenienti per gli utenti, il ciclo economico, nuove tendenze di mercato) non deve pesare sulla PA.

Sulla scorta di questa esemplificazione delle modalità per valutare i rischi, come sistema associativo dei comuni, abbiamo anche elaborato un nostro PSC (public sector comparator) che, nell’ambito di un processo di accompagnamento ad un gruppo di comuni nella realizzazione di un fondo immobiliare, ci ha permesso non solo di valutare correttamente la proposta del promotore, ma anche di argomentare per difendere l’operazione nei confronti delle autorità di controllo della finanza pubblica che,  loro volta, messe a difesa dei vincoli di bilancio tendono (da un certo punto di vista finalmente!) a fargli le pulci.

Con il vecchio codice, che non prevedeva limiti per la contribuzione pubblica nel PPP, restava il problema della classificazione contabile dell’operazione (se oltre il 50% del capitale di rischio o di debito o a fondo perduto, oppure qualsiasi forma di garanzia volta ad assicurare un rendimento certo al concessionario, l’investimento viene classificato on balance)

Il nuovo codice stabilisce invece più radicalmente che il contributo pubblico non può eccedere il 30% e, il correttivo, ha innalzato questo limite al 49%. Evidentemente, anche se la motivazione a me non risulta sia mai stata chiarita, la considerazione che sottende a questa decisione riguarda proprio l’incidenza di queste operazioni sui saldi di finanza.

Con riguardo alle medesime questioni è importante anche verificare come viene allocato il bene al termine del contratto:

  • Viene fissato un prezzo predeterminato indipendente dal valore di mercato?
  • È previsto con valore più alto del mercato?
  • È previsto un prezzo più basso perché i canoni pagati hanno rimborsato e assicurato il rendimento dell’operazione?

È evidente che in tutti questi casi l’operazione appare come volta a garantire un rendimento a chi la gestisce.

La matrice dei rischi non deve dunque apparire come una check list poliziesca di stampo burocratico, ma come una linea guida essenziale per capire su chi ricadono realmente i rischi dell’operazione e, di conseguenza, fare la scelta dello strumento più adeguato e trasparente.

In ogni caso, considerate anche come svantaggi tutte le sofisticate valutazioni da fare circa i rischi, sul piatto della bilancia devono essere messi anche tutti i vantaggi:

  • Distribuzione su più esercizi dell’uscita finanziaria.
  • Utilizzo di competenze e capitali privati stimolando una virtuosa competizione di mercato
  • Spostamento del sistema impositivo da tasse a tariffe
  • Operazione fuori dal bilancio (off balance) e quindi – al netto dei contributi in conto capitale (max 49%) – non è iscritta a debito e i canoni eventuali previsti impattano sul deficit ma non sul debito.

Altri grandi vantaggi:

  • certezza dei tempi di avvio e completamento delle opere
  • spostamento del focus dal periodo di cantiere alle forme di gestione e quindi di sostenibilità nel lungo periodo
  • allargamento della prospettiva progettuale in un’ottica di riqualificazione urbana o territoriale

Al pari dei rischi, questi devono essere valutati con elevata attenzione. Ogni operazione ha il suo strumento d’elezione e deve essere usato se maggiormente performante rispetto agli altri. Questo vale non solo nella valutazione di uso del PPP vs l’appalto ma anche al contrario e a prescindere dalle condizioni di bilancio dell’ente. Troppo facile altrimenti, se ho lo spazio di bilancio, affidarmi al rassicurante uso della procedura classica.

Non sono moltissimi gli esempi di operazioni programmate e condotte con tanto razionale zelo. Soprattutto non sono molti coloro che operano le necessarie valutazioni comparative scevri da pregiudizi e strumentali contrapposizioni. In realtà infatti sappiamo che spesso queste vengono operate solo per “smontare” o giustificare a posteriori decisioni nate con una chiara e preconcetta ispirazione in un senso o nell’altro.

Il nuovo codice, ancorché molto rigoroso e sempre improntato ad una logica prescrittiva piuttosto che abilitante (torna il discorso sull’ordinamento…), prevede comunque forme molto più flessibili specie nelle modalità di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Proprio per questo rimane e, paradossalmente (ma non troppo), aumenta la debolezza della PA e, in particolare, dei comuni che nella generalità dei casi non hanno competenze e risorse necessarie a concepire, valutare e condurre operazioni di questa complessità.

Oggi da più parti si lamenta il fatto che “il preliminare” non basta più per far partire una operazione di PPP, perché serve uno strumento più approfondito che, nella nuova nomenclatura, sarebbe la “fattibilità tecnico/economica”.

Viene però da dire: intanto, anche il vecchio codice imponeva un’accurata analisi dei rischi, solo che la sua formulazione lo faceva apparire meno cogente e poi, sinceramente, come amministratori responsabili, dobbiamo fare quello che dice la norma (e aspettare che ce lo dica) oppure dobbiamo fare quello che serve veramente a qualificare una operazione di investimento come positiva per le finanze pubbliche e per la collettività?

 

 

Foto di youkneeon rilasciata sotto licenza cc https://www.flickr.com/photos/youneon/4545893297