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Appalti per l’innovazione, perché la strada è il dialogo competitivo e l’allenza PA e imprese

di Franco Tumino, presidente Terotec e co-presidente PatrimoniPa Net

L’elemento più soddisfacente e rilevante della Tavola rotonda sugli appalti, che ho avuto l’onore di coordinare il 25 maggio a FORUM PA 2017 sotto l’egida di Patrimoni Pa net, è stata la convergenza dei discussant, in entrambi i panel che si sono confrontati, su alcuni temi cardine: il dialogo preventivo, rispetto alla pubblicazione delle gare, e successivo, come strumento principale per individuare le migliori e più vantaggiose soluzioni, e la necessità del dialogo tra Committenti pubblici e imprese. Il che richiede di utilizzare sempre di più soprattutto modalità di affidamento quali il Partenariato Pubblico Privato, il dialogo competitivo e direi anche la concessione, sia di opere che di servizi. I relatori appartenevano tra l’altro paritariamente, sei e sei, al mondo delle stazioni appaltanti e al mondo delle imprese, ciò rende ancora più significativa questa convergenza.

Per passare dalle parole ai fatti per la generalità, possibilmente, delle stazioni appaltanti, occorre però rimuovere vari ostacoli.

Non ci possiamo infatti nascondere che quelli che erano al tavolo erano rappresentanti di stazioni appaltanti particolarmente qualificate. Ma non tutto il mondo della committenza pubblica sembra in grado di incamminarsi su questa strada. Non possiamo nasconderci che una parte, purtroppo crescente, dei soggetti che devono impostare e governare i procedimenti di gara improntano il loro atteggiamento ad un modello di comportamento che proprio il recente FORUM PA ha chiamato di burocrazia difensiva; comportamenti cioè tesi non a ricercare la migliore soluzione, ma a difendersi da rischi. Quali rischi? Rischi per il funzionario pubblico di subire una procedura di danno erariale da parte della Corte dei Conti, un avviso di garanzia da un Pubblico Ministero, anche una “semplice” esposizione al pubblico ludibrio prodotta da un articolo di giornale. A questo ci hanno portato purtroppo le pur sacrosante indagini penali e le pur meritorie indagini della Corte dei Conti, vista la tendenza che talvolta si evidenzia nel nostro Paese a fare di tutta un’erba un fascio.

Peraltro, l’approccio dei dodici relatori è del tutto conforme all’ispirazione delle Direttive comunitarie e del nuovo Codice degli appalti e concessioni; essi infatti dicono chiaramente, e per quanto riguarda l’Europa non da oggi (si pensi alla modalità di gara del Dialogo Competitivo) che stazioni appaltanti ed imprese devono parlarsi, alla ricerca della migliore soluzione, sia prima della gara, e sia utilizzando strumenti di affidamento idonei; per la fase che precede la gara indicano per esempio lo strumento delle Consultazioni Preliminari di mercato. Così come i sei soggetti pubblici partecipanti alla tavola rotonda non hanno avuto alcuna remora a sostenere che stazioni appaltanti ed imprese devono parlarsi, occorre che tutte le stazioni appaltanti vadano su questa strada, ma anche le imprese dovrebbero essere più coraggiose nel rivendicare questa relazione virtuosa, occorre una battaglia garbata ma a viso aperto contro tutte le posizioni che vedono una turbativa d’asta ed un inciucio in qualsiasi rapporto tra le due parti; è viceversa solo dalla collaborazione tra le imprese e le stazioni appaltanti che possono emergere le soluzioni migliori e più convenienti

Il progresso tecnico assicura ormai la possibilità di ammodernamenti un tempo impensabili per garantire confort e sicurezza alle comunità, si pensi per esempio a tutto il tema delle Smart City, ma certo tali ammodernamenti non possono venire fuori da gare al massimo ribasso o anche solo con capitolati che non lasciano spazio alla impresa di proporre soluzioni innovative; d’altra parte le amministrazioni pubbliche hanno in genere a disposizione risorse economiche del tutto insufficienti per sfruttare tali possibilità tecnologiche. La gran parte di esse è storicamente abituata ad utilizzare modalità tradizionali di appaltare, non possiede le sofisticate competenze necessarie per essere effettivamente in grado di valutare in autonomia dall’impresa su un project financing, su un partenariato pubblico – privato, su un partenariato per l’innovazione, ma talvolta persino su una gara Prezzo/Qualità nella quale il progetto tecnico possa davvero avere un peso reale nella scelta dell’offerta realmente migliore; e a queste debolezze si aggiunge il tema di cui dicevo più sopra, quello della tendenza a scegliere le modalità di appalto meno rischiose per sé, anche se non le più utili per la collettività.

Il nuovo Codice degli appalti e concessioni ci aiuta a scegliere questa strada di cambiamento.

Abbiamo risorse insufficienti rispetto ai ben noti e rilevanti bisogni (si pensi per esempio alla messa in sicurezza del territorio rispetto agli eventi sismici, agli effetti dei cambiamenti climatici e all’invecchiamento del ns patrimonio edilizio e infrastrutturale). Abbiamo dunque necessità, come comunità nazionale, di ricorrere alla innovazione e alle nuove forme di appalto e concessione che consentano di utilizzare concretamente gli strumenti che il progresso tecnologico ci mette a disposizione per avere prestazioni migliori a prezzi più bassi, altrimenti il rischio è di penalizzare i trattamenti retributivi dei lavoratori e/o gli utili per le imprese. Il nuovo codice, con gli ulteriori rafforzamenti introdotti dal Decreto Correttivo, fornisce statuizioni idonee in proposito; si pensi all’obbligo per le stazioni appaltanti di individuare il costo del lavoro di quello specifico appalto, prima di pubblicare la gara (in tal modo si vuole combattere ogni rischio che già in partenza la base d’asta sia al di sotto del costo del lavoro); all’obbligo dell’impresa di indicare nell’offerta, oltre il costo della sicurezza, anche il costo del lavoro; alla clausola sociale (salvaguardia del personale dell’appaltatore uscente), divenuta sostanzialmente obbligatoria; al divieto di utilizzare le gare al massimo ribasso per gli appalti ad alta intensità di lavoro. Insomma, il codice dice chiaramente alle stazioni appaltanti, ma anche alle imprese, che la competizione deve essere sulla qualità delle soluzioni offerte, non a chi paga meno i lavoratori. Questa indicazione del resto viene dall’Europa, si pensi che le Direttive comunitarie prevedono la possibilità per le stazioni appaltanti di indicare un importo fisso dei costi, e quindi far competere le imprese esclusivamente sul progetto tecnico. E lo stesso Decreto Correttivo ha stabilito che nelle gare con il sistema Prezzo/Qualità la parte prezzo può pesare nel punteggio totale dell’offerta al massimo il 30%, al massimo, quindi le stazioni appaltanti possono anche bandire gare con un peso minore del 30% del prezzo, o addirittura nullo. In direzioni innovative e coraggiose le best practices non mancano, ma l’obiettivo deve essere di generalizzare tali limitati esempi.

Nella tavola rotonda, sia dalle imprese più evolute che dalle stazioni appaltanti più esperte, gli strumenti più segnalati sono stati quelli del Partenariato Pubblico Privato e delle altre forme di coinvolgimento delle risorse economiche e delle risorse di competenze (si pensi appunto alle innovazioni tecnologiche), che possono essere messe in campo da imprese che le possiedono (ed altre possono essere indotte, se il mercato prendesse questa strada, ad investire maggiormente in innovazione e ricerca, piuttosto che competere praticando soluzioni tradizionali e penalizzando lavoratori e fornitori per poter offrire ribassi pesanti).

C’è però bisogno, perché questo cambiamento culturale sia concretamente praticabile, di realizzare sul serio la riorganizzazione della committenza pubblica in un numero limitato di centri aggregatori e in un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti (oltre alla necessità di rassicurare chi lavora onestamente nelle stazioni appaltanti e premiare i risultati conseguiti in termini di qualità), poiché forti competenze nel giudicare e nel negoziare con le imprese non sono presenti di tutte le stazioni appaltanti. La normativa non a caso prevede che non possa più esistere il grande numero di stazioni appaltanti che abbiamo oggi, e che si debba arrivare ad un numero ristretto di Soggetti Aggregatori (sostanzialmente uno per Regione e Città Metropolitane, più poco altro) e ad un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti (così come l’impresa non può presentare offerte in appalti per i quali non ha adeguate capacità tecnica, così anche le stazioni appaltanti devono dimostrare di possedere le capacità tecniche adeguate per le gare che intendono bandire). Per quanto riguarda i soggetti aggregatori c’è ormai un elenco ufficiale, ma manca un’analisi della loro adeguatezza, si è accumulato uno sconfortante ritardo nella emanazione del provvedimento attuativo della norma relativa alla qualificazione delle stazioni appaltanti; mi pare che emerga oggettivamente che tutti noi, sia stazioni appaltanti che imprese, dovremmo dedicare un’attenzione ed una iniziativa reale su questo punto che è dirimente per un concreto utilizzo delle parti migliori del nuovo Codice.

 

 

 

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